公路具備一些公共產(chǎn)品的特征
從運輸學(xué)角度來看，公路具有公共產(chǎn)品的“非競爭性”、“效用的非分割性” 和“非排他性”等特征。
一是公路有限度的非競爭性。產(chǎn)品的非競爭性是指一個人在使用該產(chǎn)品時，不能減少其他人的使用。對公共產(chǎn)品來說，其消費者的增加，不會引起該種產(chǎn)品生產(chǎn)成本的增加，從而減少其競爭性。例如，在一條公路上行使的車輛和路人的增加，并不會增加該公路建設(shè)的成本，也不可能引起消費者在其他方面消費的減少。但這種非競爭性是有限度的。公路所提供的通行服務(wù)有一個擁擠點，即所謂的適應(yīng)交通量。當(dāng)公路上通行的實際車流量低于適應(yīng)交通量時，其使用或消費是非競爭性的；但當(dāng)車流量高于適應(yīng)交通量時，公路的使用就具有了競爭性，每增加一輛通行的車輛，都會影響到其他車輛的行駛速度與質(zhì)量。
二是公路效用的非分割性。產(chǎn)品的效用非分割性是指產(chǎn)品是向整個社會共同提供的，而不是將其分割成若干部分，分別歸個人或集體消費。對公共產(chǎn)品來說，其消費需在保持完整性的前提下，由眾多的消費者共同享受，而不能將其分割為若干部分并經(jīng)市場銷售后，才進入消費。因而公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供必須由政府來進行，其生產(chǎn)費用也只能通過稅收來籌資。在一般情況下，公路作為公共產(chǎn)品，絕大多數(shù)由政府通過財政撥款建設(shè)。眾多車輛和行人共同享受公路給我們生活帶來的便捷，體現(xiàn)了公路效用的非分割性。但是，在一些特殊的高速公路上，政府通過收取一定的費用（或變相收取費用），限制一定的車輛通行，不是所有的人都能享受這一公共產(chǎn)品。
三是公路成本的排他性。單純從技術(shù)的角度來看，一條公路要做到排他性是完全可行的，只需采取全封閉的管理方式，即可將一部分車輛排除在使用者范圍之外。但為了實現(xiàn)排他性所付出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于可能獲得的收益，因此考慮到經(jīng)濟合理性，普通公路的排他性不符合理性原則。只有服務(wù)水平高且車流量較大的高等級公路所實行的收費，才具有經(jīng)濟理論上的合理性。此外，高速公路為了實現(xiàn)高速、安全、快捷，在設(shè)計和運營過程中采用“全部立體交叉，全部控制出入”和“汽車專用，限速通行”，這在客觀上提高了高速公路的排他性。
公路建設(shè)
需要政府財政的介入
若市場體系尚不健全，公路體系的建設(shè)與運轉(zhuǎn)需要政府財政的不斷介入。從財政學(xué)理論來講，應(yīng)處理好以下環(huán)節(jié)。
首先，理順中央和地方的財力和事權(quán)劃分?？蓞⒄瞻l(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，以分級財政為基礎(chǔ)，明確中央財政對全國性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體責(zé)任。充分發(fā)揮車購稅作為中央財政資金的調(diào)節(jié)作用，消除公共財政的縱向和橫向不平衡。加大中央政府對中西部地區(qū)車購稅資金的補助力度，支持中西部經(jīng)濟發(fā)展。對于特定區(qū)域（如民族區(qū)域、邊疆區(qū)域）的農(nóng)村公路，中央財政要給予支持。
其次，發(fā)揮財政在收費公路與非收費公路中的不同作用。在2009年全國交通運輸工作會議上，交通行業(yè)提出了構(gòu)建“公路兩個體系”的思路，即統(tǒng)籌發(fā)展以普通公路為主體的非收費公路體系和以高速公路為主體的收費公路體系。非收費公路體系提供基本公共服務(wù)，是路網(wǎng)的主體，充分體現(xiàn)公共服務(wù)均等化的要求和公路基礎(chǔ)設(shè)施的公益性；收費公路體系提供效率服務(wù)，是非收費公路體系的補充，主要為經(jīng)濟社會發(fā)展提供高效、便捷、安全的高品質(zhì)服務(wù)。
最后，規(guī)范公路養(yǎng)護的財政資金管理。一方面要加強對轉(zhuǎn)移支付后地方政府在燃油稅資金上的使用。對成品油消費稅進行規(guī)范管理，并再次明確其對農(nóng)村公路養(yǎng)護的投入，以提高中央財政對公路養(yǎng)護的資金投入。另一方面要確立縣級人民政府在農(nóng)村公路管養(yǎng)中的主體責(zé)任，引導(dǎo)各級財政加大對農(nóng)村公路養(yǎng)護的資金投入，同時建立健全農(nóng)村公路管養(yǎng)機制，通過調(diào)動沿線村民的積極性，提高農(nóng)村公路的養(yǎng)護效率。
我國公路建設(shè)和維護
面臨新要求
2010年底，全國公路總里程超過400萬公里，其中高速公路7.4萬公里， 97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通了瀝青水泥路，建制村通公路的比例也超過了99%。全國公路養(yǎng)護里程達(dá)到388萬公里，占公路總里程的97%，全部的國省干線和幾乎所有的農(nóng)村公路都已納入管養(yǎng)。我國公路交通已經(jīng)從過去“走得了”，發(fā)展為“走得好、走得經(jīng)濟、走得安全”。這一新形勢對我國財政支持公路建設(shè)和維護提出了新的要求。
第一，強化公路基礎(chǔ)設(shè)施的公益性。改革開放初期，由于國家財政困難，財政不能滿足公路建設(shè)的資金需求。1984年，國家不得不出臺“貸款修路、收費還貸”的收費公路政策。收費政策在推動公路行業(yè)發(fā)展的同時，也造成公路的公益性得不到保障的問題。一些地方過度依靠收費公路政策，導(dǎo)致收費公路規(guī)模大、結(jié)構(gòu)不合理、局部地區(qū)收費站點多、收費標(biāo)準(zhǔn)偏高等，收費政策與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和居民生產(chǎn)生活的矛盾突出。通過調(diào)整并加大財政投入，切實減少收費公路帶來的公路公益性損失，這是財政投資公路面臨的最主要的問題。
第二，滿足公路的差異化需求。隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，公眾對公路行業(yè)也產(chǎn)生了差異化的需求。一類是滿足出行基本權(quán)利的需求；另一類是對出行速度、出行舒適度等方面有較高要求的高品質(zhì)服務(wù)需求。后者代表了社會經(jīng)濟發(fā)展追求效率的一面，應(yīng)當(dāng)在政府的管理下通過市場機制去滿足。公路運輸行業(yè)應(yīng)同時滿足這兩類需求，一方面實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，促進區(qū)域均衡發(fā)展，另一方面在公共財政框架下通過制度設(shè)計，完善收費公路政策，激發(fā)社會各層的創(chuàng)新能力。
第三，統(tǒng)籌公路建設(shè)和養(yǎng)護。在公路快速發(fā)展階段，行業(yè)內(nèi)形成了“重建設(shè)，輕養(yǎng)護”的思想，也造成本來應(yīng)該主要投向養(yǎng)護的養(yǎng)路費或成品油消費稅專項資金中，有一部分被地方政府以各種方式投入到了公路建設(shè)項目中。甚至一些地方政府以提高大中修、改擴建頻次（以建代養(yǎng)）的方式，維護公路基礎(chǔ)設(shè)施，這造成了財政資金投入的低效率。為了充分發(fā)揮公路養(yǎng)護資金的效用，應(yīng)當(dāng)以公路建設(shè)全壽命成本為指導(dǎo)，做到建、管、養(yǎng)并重。 |
返回頂部